Subsidios pesqueros para combustibles

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El subsidio para combustibles analizado corresponde a los apoyos otorgados por la SAGARPA a través de la CONAPESCA para la compra de diésel marino y gasolina ribereña. Ambos apoyos constituyen los componentes de subsidios de mayor continuidad y cobertura en los últimos 15 años, conformando un padrón de 4,325 unidades económicas (alrededor de 1,181 unidades económicas de diésel y 3,174 de gasolina ribereña)1. No obstante su importancia para el sector, es hasta el 2011 que la CONAPESCA se convirtió en la Unidad Responsable de operar dichos subsidios, a través de la Dirección General de Planeación, Programación y Evaluación, (SAGARPA, 2011). En conjunto ambos apoyos concentran los mayores recursos en subsidios destinados al sector durante el período 2011-2016, con una tendencia decreciente marcada por una drástica disminución del apoyo destinado al diésel marino en 2014 (véase el Gráfico 3).

Gráfico 3. Presupuesto asignado para los subsidios a combustibles

NOTA NOTA

Aunque la práctica de la aplicación de este tipo de subsidios ha sido continua, en los 6 años analizados la normativa del apoyo ha sido parte de 3 programas diferentes, pasando de ser un componente del Programa de Apoyos Directos al Campo (PROCAMPO) en los primeros años a ser un incentivo para el componente de impulso a la capitalización dentro del Programa de Fomento a la Productividad Pesquera y Acuícola (véase la Tabla 3). Una constante observada para el conjunto de los programas de subsidios operados por la SAGARPA es la modificación frecuente de su estructura y diseño, lo que genera inestabilidad para el seguimiento y monitoreo de sus resultados.

Tabla 3. Programas de apoyos para combustibles pesqueros

Años Programas Componente Objetivo
2011
2012
Programa de Apoyo al Ingreso Agropecuario PROCAMPO Para Vivir Mejor
     
  • Diésel Marino
  • Gasolina Ribereña
Ampliar el margen de operación de los productores pesqueros y acuícolas mediante una cuota energética a precios de estímulo.
2013 Programa PROCAMPO Productivo
     
  • Diésel Marino
  • Gasolina Ribereña
Ampliar el margen de operación de los productores pesqueros y acuícolas mediante una cuota energética a precios de estímulo.
2014
2015
2016
Programa de Fomento a la Productividad Pesquera y Acuícola
     
  • Impulso a la capitalización
  •  
  • Pesquera y Acuícola:
    Incentivo:Energéticos Pesqueros y Acuícolas, Diésel Marino y Gasolina Ribereña.
Apoyar a las Unidades Económicas, Pesqueras y Acuícolas para incrementar su capitalización.

Elaboración propia con información de las Reglas de Operación de los programas de la SAGARPA, 2011, 2012, 2013, 2014, 2015 y 2016.

En este caso la reubicación de los apoyos en un nuevo programa no afectó drásticamente su operación, ya que el subsidio para ambos combustibles se ha mantenido en dos pesos por litro, con topes máximos para el diésel de 2 millones de litros por unidad productiva y para la gasolina ribereña de 10 mil litros por embarcación. Lo que sí se manifiesta a partir del cambio en la estructura es que el objetivo, de acuerdo a las Reglas de Operación del subsidio para combustibles, consiste en aumentar la rentabilidad de los pescadores y acuicultores para incrementar su capitalización ( SAGARPA 2014, SAGARPA 2015 y SAGARPA 2016).

Este objetivo contrasta con la abundante evidencia internacional y nacional basada en modelos bioeconómicos2 de que el incremento subsidiado de la capacidad pesquera conduce a las pesquerías a un punto donde la explotación de los recursos pesqueros excede el máximo rendimiento económico posible y con ello pone en riesgo el futuro de la actividad3. En este sentido, aumentar la capitalización con esquemas no diseñados para generar valor agregado puede llevar a aumentar la presión en pesquerías de por sí ya sobreexplotadas, contraviniendo con ello los objetivos de sustentabilidad pesquera de la Secretaría.

Al mismo tiempo las reglas no son claras en la definición del por qué y a quiénes se quiere aumentar la rentabilidad y con ello la capitalización. Esto deriva, como veremos en las siguientes secciones, en una alta concentración del subsidio en un reducido grupo de empresas. La falta de definición de criterios de elegibilidad impacta de forma negativa en la eficiencia4 y la orientación hacia el interés colectivo de los subsidios5, dos características determinantes en la calidad de las políticas públicas (Stein y Tommasi, 2006).

¿Cómo se distribuye el subsidio?

Entre 2011 y 2016, 8 de cada 10 pesos del subsidio para combustibles se destinaron al apoyo para la compra de diésel marino, el cual se reparte entre las embarcaciones mayores y en menor medida en unidades acuícolas. El resto (2 de cada 10 pesos) se asignó a las embarcaciones menores mediante el apoyo a la gasolina ribereña (véase el Gráfico 4).

Gráfico 4. Monto de apoyos por unidad económica y tipo de combustible

NOTA

Elaboración propia con base en información de la CONAPESCA.

A partir del análisis de la distribución geográfica de la asignación de apoyos se observa que alrededor del 78% del monto del subsidio está concentrado principalmente en cuatro entidades: Sinaloa (45%), Sonora (16%), Tamaulipas (9%) y Campeche (8%) (véase el Gráfico 5).

Gráfico 5. Distribución geográfica del subsidio para combustibles

NOTA

Elaboración propia con base en información de la CONAPESCA.

En conjunto estas 4 entidades comprenden al 31% de las unidades económicas registradas en el Padrón Nacional de Pesca y Acuacultura. Si bien es cierto que estos estados congregan alrededor de la mitad de la flota pesquera de altura, entidades como Yucatán que reúne al 19% y Baja California al 7.9%, reciben solo el 3 y el 2% de los apoyos para combustibles respectivamente.

Diferencias entre pesca de altura y pesca ribereña

De acuerdo con los datos oficiales de la CONAPESCA, en promedio a cada embarcación menor se le otorgó un subsidio de gasolina ribereña de alrededor de $5,300 pesos anuales durante el periodo de 2011-2016, con montos máximos de hasta $62,000 por embarcación6. Cabe resaltar que el monto máximo estipulado por el subsidio de gasolina es de $20,000 pesos, el cual fue rebasado 9 veces durante el período.

En el caso del subsidio para diésel marino, el promedio que reciben las embarcaciones anualmente fue de $184,900, con máximos por arriba de los 5 millones de pesos por embarcación registrada7. En este caso el programa establece un monto máximo de 4 millones de pesos por unidad productiva; de lo que se desprende que dos casos del padrón obtuvieron apoyos por arriba de este monto.

Si bien, a partir de los montos promedios podemos tener una idea general sobre el tipo de unidades beneficiadas, este panorama resulta más certero para las embarcaciones menores las cuales presentan menos dispersión entre los promedios de apoyo recibidos y con ello más uniformidad en el tratamiento de los beneficiarios (véase el Gráfico 6).

Gráfico 6. Dispersión de los montos promedios anuales por embarcación menor

NOTA

Elaboración propia con base en información de la CONAPESCA.

Los valores dentro de la caja de color muestran dónde se ubica el 50% de las observaciones de acuerdo al monto recibido por embarcación, el promedio se identifica con la línea que divide en dos a las cajas. Los puntos fuera de las líneas representan valores atípicos de la distribución de los apoyos. Es decir, nos muestran los montos máximos de apoyo por embarcación que se tuvieron anualmente. Se observa que solo en los dos últimos años no se rebasó el monto máximo de 20 mil pesos por embarcación.

En el caso de los promedios de las embarcaciones de altura, la amplia dispersión de las observaciones nos indica diferencias en el tratamiento para un pequeño porcentaje (menos del 5%) de las unidades económicas beneficiadas, las cuales reciben montos promedios por arriba del millón de pesos para sus embarcaciones (véase el Gráfico 7).

Gráfico 7. Dispersión de los montos promedios anuales por embarcación mayor

NOTA

Elaboración propia con base en información de la CONAPESCA.

La gráfica a su vez nos muestra que la disminución del presupuesto destinado al diésel marino en 2014 se reflejó en menores montos de subsidio por embarcación mayor para todas las unidades del padrón. En ambos subsidios observamos una disminución de la variabilidad y los montos máximos por embarcación al final del periodo, probablemente a raíz de la disminución presupuestal que han tenido los componentes.

Concentración del apoyo

El subsidio a los combustibles se encuentra altamente concentrado en pocas manos. De hecho, 160 unidades económicas concentran la mitad del presupuesto ejercido durante el periodo. Un gráfico de Lorenz ayuda a visualizar la desigualdad y el grado de concentración de los subsidios (véase el Gráfico 8).

Gráfico 8. Curva de Lorenz de la distribución del subsidio a combustibles

NOTA

Elaboración propia con base en información de la CONAPESCA.

El gráfico nos presenta de forma ordenada el porcentaje acumulado de subsidios que recibe cada porcentaje de los beneficiarios. En una situación en la que todos los beneficiarios recibieran el mismo monto, la gráfica se presentaría con una línea diagonal recta (al 10% de la población le correspondería el 10% del subsidio, al 20% el 20% y así sucesivamente). Al no ser este el caso, lo que observamos es una curva pronunciada que indica la desigualdad entre los beneficiarios que más apoyos reciben y los que reciben menos.

Los datos nos muestran que el 1% de los beneficiarios8 que fueron más favorecidos por el subsidio de combustibles entre 2011 y 2016 recibieron el 31% del presupuesto, y que alrededor de un 3.5% (160 unidades económicas) acumularon la mitad del presupuesto, un poco más de 1,600 millones de pesos. Esto contrasta con que el 70% de los beneficiarios reciben en conjunto solo el 10% de los subsidios, o que más de una tercera parte de los beneficiarios reciben apenas el 1% del presupuesto.

En suma, la concentración del apoyo perfila una ausencia de orientación hacia el interés colectivo por parte de los subsidios para combustibles y en consecuencia nos invita a cuestionarnos sobre la eficacia de la asignación de estos recursos en terminos de su beneficio social. Especialmente la distribución actual puede ser el resultado de los vacíos existentes en los criterios de elegibilidad para este tipo de subsidios dentro de sus reglas de operación, al manifestar una ausencia de definiciones del por qué y a quiénes queremos aumentar la rentabilidad y la capitalización. La atención a dichos vacíos en el diseño de este tipo de subsidios es una asignatura pendiente para su uso apropiado en la actividad pesquera.


  1. El padrón de gasolina a su vez incluye un número variable de beneficiarios individuales que durante el 2011 al 2014 sumó entre los 17,700 y 15,600 pescadores anuales. 

  2. Para mayor referencia sobre modelos Bioeconómicos véase Seijo, et al. (2006)

  3. Véase WWF y PNUMA (2007), Milazzo (1998),Sumaila y Delagran (2010), Oceana (2015),UNEP (2004), entre otros. 

  4. Esta característica implica “la asignación más productiva de recursos escasos…y va de la mano con el grado en el que se tiene en cuenta al público, ya que favorecer a sectores específicos en detrimento del interés general constituye por lo general una asignación ineficiente de recursos” (Stein y Tommasi, 2006)

  5. Esta característica se refleja en “..la medida en la que las políticas procuran el interés público… Esta dimensión guarda una estrecha relación con la desigualdad, ya que los miembros de la élite tienen la influencia económica y política para modificar decisiones políticas y hacer que los favorezcan, apartándolas del interés general” (Stein y Tommasi, 2006)

  6. Para calcular esta cifra se utilizó el dato del total de embarcaciones menores registradas por cada unidad económica dentro del Registro Nacional de Pesca y Acuacultura. El cálculo se basó en información del 56% del padrón de beneficiarios de gasolina ribereña, dado que para el resto de las unidades no se obtuvo la información correspondiente. 

  7. Para calcular esta cifra se utilizó el dato del total de embarcaciones mayores registradas por cada unidad económica dentro del Registro Nacional de Pesca y Acuacultura. El cálculo se basó en información del 50% del padrón de beneficiarios de diésel marino, dado que para el resto de las unidades no se obtuvo la información correspondiente. 

  8. El 1% de los beneficiarios equivale a 43 unidades económicas.